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一、城市化发展背景。

自1978年改革开放到2019年,中国经历了世界上最大的城市化进程,城镇化率从17.92%上升到60.6%。2021年3月,李克强总理在政府工作报告中提出,“十四五”期间要不断完善新型城镇化战略,将城镇化率持续提高到65%。

当前,我国已进入快速城市化中后期,城市发展由大规模增量发展向存量升级和结构调整转变。在这种背景下,城市更新不仅仅是空之间因建筑物和构筑物的生命周期或其他衰落原因而采取的改造和拆除行动,更是空之间在矛盾凝结下的利益协调、权属征集、结构优化、功能重构、遗产保护、逐步实施、活化等复杂的城市更新过程。这个过程需要解决过去遗留的问题,过程中产生的问题,等等。

二是出台有代表性的政策。

2020年10月,十九届五中全会通过的《关于十四个五年规划和2035年远景目标的建议》明确提出实施城市更新。2020年7月起,深圳、广州、上海等城市启动《城市更新条例》征求意见工作,总结提炼近年来在城市更新案例中反复探索、检验、行之有效的经验方法,提升到地方人大立法层面,探索运用法治思维和方法解决城市更新中的难点、痛点问题。另一方面,北京审慎发布《指导意见》,进一步完善制度顶层设计。以处于城市更新探索前沿的几个城市为例,讨论其近期政策的典型特征如下:

1.深圳市。

深圳第一个城中村改造政策于2004年出台。随着城市更新措施和实施细则的陆续发布,地方政策体系逐步完善。2012年,全市启动《深圳经济特区城市更新条例》的制定和立法工作,2020年12月31日经市人大常委会审议通过。它成为我国第一部关于城市更新的地方性法规,其最大的亮点是将“双100%”标准降低为“双95%”,并写入立法。2021年7月30日,深圳市自律局启动《深圳市城市更新未签约房屋征收规定》公众咨询工作。随着《条例》的实施和配套文件的出台,深圳旧改的最后一公里问题将在很大程度上得到解决。

2.北京市

《北京市人民政府关于实施城市更新行动的指导意见》(发〔2021〕10号)的突出亮点是,在谨慎更新的基调下,提出中心城区要减量化、提质化、更新化优先,并通过使用计划使用性质的正面清单,获得弹性政策内的“微增量”,提出实施者之间如何平衡运营空与公共空。10号文件印发后,遵循了四个配套规则,明确鼓励和支持新产业、新业态、新模式发展,摆脱单纯的物质环境改造,聚焦更新与[/k0/]之间的生态激活。同时,在政府投融资平台主导模式下,加强市场主体参与,不断提高社会融资比重。

3.广州市。

目前,广州已形成“1+1+N”的城市更新政策体系。《广州市城市更新条例(征求意见稿)》的地域特色是“村民自治”。提出拒不返还宅基地使用权的,村集体经济组织可以在签约率达到95%的前提下,向人民法院提起诉讼。近年来,一些区县将采取“制定村规民约、集体投票”等措施,进一步规范立法。在旧村改造中,广州一直采用“政府主导、社会参与”的模式,城市投资、职能国企参与度不高。随着旧村改造对统筹规划和异地平衡需求的提高,国有企业参与旧村改造势在必行。近期,部分区县出台文件,鼓励国有企业积极参与旧村改造,通过城市更新红利回馈城市基础设施建设,推动城市高质量发展。

4.上海市。

《上海市城市更新条例(草案)》的显著特点是提出了“更新与总体规划主体”的概念,与传统的城市更新实施主体相比,赋予了更多的功能、更多的协调要素、更多的公共责任。在设立创新机构方面,《深圳条例》设立了区级城市更新咨询委员会,由公职人员(占比不超过45%)和专家委员组成。其主要职能是对老旧小区拆除重建的必要性提出建议,政府深度参与。然而,上海的《条例》设立了市城市更新专家委员会,主要对城市更新活动进行审查和论证,同时为政府决策提供建议。其编制层次较高,涵盖功能较多,各专业参与程度较深。在土地供应方面,《条例》鼓励政策创新,激发市场主体积极性;对有特定条件的地块,经市政府批准,可通过协议出让方式供应。

第三,其他城市动态。

除上述代表性城市外,更多城市因地制宜响应“城市更新行动”,积极出台措施、实施方案或细则。比如中山市在2020年12月20日发布了《城市更新办法》。其代表内容是市政府组织编制投资需求并通过公开平台招标确定主体资格;珠海今年6月15日发布《城市更新办法》,其代表性内容体现在规划层面,市级城镇低效用地再开发专项规划指导城市更新。今年6月24日,天津市发布《老旧小区改造提升和城市更新实施方案》,其代表性内容是鼓励平台公司与专业化企业合作,发挥各方优势。

四.结尾语言

基于城市发展的异同,我国大城市已经进入存量时代。深圳、广州、上海等城市在积累了大量实践经验后,目前正从制度创新层面出发,探索运用法治思维方式攻坚克难,逐步构建起由法律、法规、规范性文件和技术规范构成的完整制度体系。就目前而言,其他城市需要着眼于“80%”甚至“60%”而不是“95%”的问题,在更新实践和经验筛选、融合学习的过程中,不断探索适用于自己地方的方法、规则和操作方法。目前,过度房地产的开发模式已不允许用于城市更新。在全国房地产市场的严格调控下,各地政府以城市更新为主题,提供了多维度的政策引导和推动,以期解决城市发展的内在问题,延续城市肌理和历史文脉,实现真正意义上的城市更新和城市复兴。

  

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